En una columna anterior les compartí mi opinión crítica sobre la obligación de transparencia activa, exigida en la Ley 20.285. Más que preguntarme el por qué publicar información en los sitios web de los órganos públicos y el cómo hacerlo, el para qué, es decir, cuál es el sentido de movilizar todos los meses a la Administración para cargar documentos en pdf y a otro tanto para fiscalizar que ello se cumpla.
A mi juicio, es un esfuerzo que se está desaprovechando. A estas alturas -9 años desde la publicación de la ley de Transparencia-, ya es tiempo de elevar el estándar y centrarnos no solo en las formas.
Por esa razón dejé planteado el tema de esta nueva columna. Es el momento de dar el próximo paso y trabajar por una transparencia activa más útil.
¿Cómo hacerlo?
Con datos abiertos.
Caso de estudio: datos abiertos en la contratación pública
En mayo expuse en ExpoFEMER sobre la importancia de publicar datos abiertos en la contratación pública, tomando el caso de la Dirección ChileCompra y las distintas iniciativas que está realizando (www.analiza.cl; api.mercadopublico.cl; y datosabiertos.chilecompra.cl).
Por esa razón me basaré en la realidad de los datos abiertos en este ámbito, a modo de ejemplo, para explicar mi postura sobre la evolución que debe tener la obligación de transparencia activa.
Chile tiene un sistema jurídico, comercial, técnico y logístico de contratación pública bastante abierto, al menos respecto de los contratos regidos por la Ley de Compras (ley 19.886). Me refiero a los suministros de bienes muebles (como las compraventas y los arriendos) y las prestaciones de servicios.
Lo anterior significa que esas compras públicas se rigen fuertemente por el principio de transparencia. Así, en cuanto mandato de optimización se refiere, estos procesos de contratación aspiran constantemente a ser de conocimiento público y permitir su escrutinio no solo por parte de los órganos fiscalizadores, como la Contraloría o el Ministerio Público, sino también por la sociedad civil.
De hecho, es una contratación abierta con sustento legal. Me explico.
Primero, la Ley de Compras establece como regla general el procedimiento de licitación pública, gracias a que, claramente ofrece menos opacidad que un trato directo, por ejemplo. Este último solo puede utilizarse de manera excepcional y siempre que se logre acreditar alguna de las causales legales que lo permiten.
Pero junto con dicha apertura en el procedimiento de contratación, la Ley de Compras obliga a los órganos públicos a contratar a través de un portal de comercio electrónico, denominado www.mercadopublico.cl. Dicho sistema de información permite a cualquier persona acceder libremente a la documentación de todos los procesos de compra regidos por esa ley.
En segundo lugar, junto con la Ley de Compras, la contratación pública en Chile es abierta gracias a la Ley de Transparencia. En ley 20.285 se reconoce el derecho de cualquier persona a solicitar acceso a la información pública en poder de los órganos de la Administración. En ese sentido, los documentos relativos a los procesos de compra, por ejemplo, las bases administrativas y técnicas, las preguntas y respuestas dentro de una licitación, el acta de evaluación, la resolución de adjudicación, la oferta del adjudicatario, el contrato y las órdenes de compra, son públicos y cualquier persona puede solicitar copia de ellos.
Y, por supuesto, está la obligación de transparencia activa. Según ella, cada mes los órganos públicos deben publicar la documentación vinculada a sus contrataciones, entre otras, los contratos regidos por la Ley de Compras. Eso sí, como el portal www.mercadopublico.cl ya es público, dicha obligación se entiende cumplida si el órgano público coloca un link directo a sus procesos de compra en ese sistema.
Según la ley 20.285, el foco de la transparencia activa está centrado en publicar información, en subir documentos a los sitios web de cada órgano público y permitir su consulta gratuita y libre por cualquier persona.
Sin embargo, pese a reconocer el gran mérito que significa que Chile cuente con contratación abierta en este tipo de contratos, como he adelantado, creo que ya no es suficiente con cumplir la transparencia activa en los términos exigidos por la Ley 20.285.
¿Por qué me parece insuficiente?
Por una parte, porque la forma en que se presenta la documentación no conversa con la forma en que las personas buscan información en Internet. Claro, como expliqué en la columna “¿Transparencia Activa es realmente útil?”, las personas llegan a la información a través de Google y no por los portales de Gobierno Transparente.
Pero sobre todo, en el caso del ejemplo, la obligación de transparencia activa no cubre todo el ciclo de contratación pública. Ese ciclo está compuesto por 5 etapas:
1. Planeación de la compra.
2. Selección del bien o servicio.
3. Adjudicación del proveedor.
4. Ejecución del contrato.
5. Terminación del contrato.
Hoy, la Ley de Transparencia se centra en la obligación de publicar documentos de las fases de selección y adjudicación (los procesos de compra), incluyendo el texto del contrato. Sin embargo, no exige publicar las consultas al mercado que se realicen de forma previa a la elaboración de unas bases de licitación ni tampoco la gestión que se hace con el contrato. Para que decir, de la terminación, en donde sería fantástico hacer público el resultado de ese contrato, si se logró cumplir el objetivo que motivo el proceso y cómo se materializó en la satisfacción de necesidades colectivas.
Ante ese déficit de la Ley de Transparencia, la Ley de Compras y el sistema www.mercadopublico.cl van un poco más allá, por ejemplo, al exigir que los RFI o consultas al mercado se realicen a través del portal o bien, al incluir módulos de gestión contractual. Con todo, la obligación de transparencia activa no obliga a publicarlo, lo que cobra más importancia en aquellas contrataciones que no se rigen por la Ley de Compras y que pueden ser más opacas.
El paso de la transparencia activa a la transparencia útil
Esa transición, a mi juicio, se ve poderosamente apoyada al publicar datos abiertos, por las características que conllevan y que paso a explicar.
Por datos abiertos entendemos a datos en formato digital. Efectivamente, las herramientas tecnológicas son de la esencia de un dato abierto.
Ahora bien, ese dato digital se pone a disposición de cualquier persona y reúne ciertas características legales y técnicas que permiten su uso, reutilización y distribución en cualquier momento y lugar.
Como puede apreciarse, con ellos hay una dimensión participativa de la transparencia, mucho más activa para la ciudadanía al asociarse al uso de los datos, no bastando únicamente con la publicación documental.
Hilando un poco más fino, los datos abiertos comparten ciertas características legales y técnicas que los distinguen, a saber:
1. Son datos de acceso gratuito. De esta forma, los costos de su producción los debe asumir el órgano público, no quien los consulta.
2. Son datos de libre uso. Muy de la mano con nuestra Ley de Transparencia, el único límite al uso de estos datos está en utilizarlos para fines lícitos y no afectar derechos de otros. Por lo tanto, si un particular toma los datos abiertos y genera negocios legales con ellos, no hay ningún problema.
3. Son datos integrales, es decir, que cuentan con todo su contenido e incluso con metadatos que permiten describirlos e indexarlos.
4. Son datos de acceso no discriminatorio. No deberían existir barreras que restrinjan el acceso o lo dificulten desmedidamente para algunos, como ocurriría si se pide, por ejemplo, que el usuario se registre previamente a consumir datos abiertos. Eso sí, tengo una salvedad al respecto, que explicaré en mi próxima columna al hablar de las API.
5. Son datos legibles por máquinas, además de las personas. Es fundamental estructurarlos normalizadamente para que faciliten su uso innovador a través de sistemas y se favorezca la interoperabilidad. Por ejemplo, en materia de compras públicas destaca el estándar de datos de contratación abierta (OCDS).
6. Son datos primarios, en cuanto a que se encuentran muy cercanos a la fuente que los origina.
7. Son datos que deben conservarse, incluso a través de archivos históricos cuando la información es de interés público. En este sentido, resulta concordante con el derecho de acceso a información pública que reconoce nuestra ley N°20.285, ya que podemos solicitar al Estado documentos independiente de su antigüedad.
8. Son datos actuales. Esta característica permite que se consuman datos al día.
Beneficios esperados
¿Y qué conseguimos al elevar el estándar de transparencia activa?
Sin duda, pasar a publicar datos abiertos implica más esfuerzo, más recursos y nuevos riesgos. Entonces debería valer la pena, cierto…
Los datos abiertos en la contratación pública –siguiendo el ejemplo-, permiten prevenir o detectar actos de corrupción y advertir sobre la mala gestión, gracias al mayor monitoreo y denuncias que puede realizar la sociedad civil.
Pero además el Estado puede lograr mejores adquisiciones al difundir sus requerimientos de modo más accesible y fácil de usar. Asimismo, puede conseguir más innovación al mejorar la calidad de la información que proporciona.
Eso sí, también se requiere una sociedad civil responsable de sus acciones, que se comprometa a dar retroalimentación al Estado para que éste sepa qué datos priorizar para la puesta a disposición, y generosa para contribuir con los datos no solo a intereses particulares de los solicitantes de información, sino también a intereses públicos.
En resumen, la publicación de datos abiertos crea un nuevo diálogo, una nueva conversación entre el Estado y la sociedad civil. Una relación que por supuesto no siempre será pacífica, ya que habrá más monitoreo y eventualmente crítica. Del mismo modo, exigirá más trabajo a los órganos públicos, porque aumentará la demanda por la calidad de la información, al elevar el estándar de la transparencia. Pero yo lo veo como un círculo virtuoso.
En mi próxima columna terminaré este análisis explicando un interesante documento que formula recomendaciones para utilizar datos abiertos en compras públicas: la Directiva 27 de ChileCompra.