• Rodolfo Herrera Bravo

Datos de funcionarios: a la mesa del pellejo


La obligación legal de publicar en la web la remuneración de los funcionarios públicos, si bien se justifica por razones de probidad administrativa y control de la corrupción, es una idea que pasó del aula a la ley, sin mirar la realidad y sus consecuencias.

Varias veces me han preguntado por qué hay que publicar en Internet el listado de funcionarios públicos con el detalle de cuánto ganan. Además, con justa razón me han consultado si es legal el trato diferente, en comparación con los trabajadores del sector privado. Por eso, lejos de responder “porque la ley lo dice”, también me he cuestionado esta obligación y quisiera compartirles algunos de mis reparos.

La fuente legal de la obligación

Pero antes, un poco de contexto. En Chile, la Ley 20.285 (Ley de Transparencia) establece la obligación para los órganos públicos de publicar cierta información en sus sitios web, a disposición permanente de todos. Ello se conoce como transparencia activa. Entre los antecedentes que se publican, el artículo 7 letra d) señala:

“La planta del personal y el personal a contrata y a honorarios, con las correspondientes remuneraciones”. Además, el reglamento de esta ley y, sobre todo, instrucciones generales que ha dictado el Consejo para la Transparencia, detallan profusamente cómo debe cumplirse esta obligación y cuál es el nivel de detalle con que se publican los datos de los funcionarios. En resumen, hoy se publica:


El listado del personal, incluyendo funcionarios, honorarios y contratados bajo el Código del Trabajo, indicando no sólo su nombre sino también su grado, calificación o formación, cargo, región y fecha de inicio y término de funciones.


Se muestra la escala de remuneraciones y, a partir de ella, la remuneración bruta mensualizada, es decir, la suma mensual de remuneraciones y asignaciones a que tiene derecho según el grado.


Se agrega un desglose con asignaciones especiales y horas extras.

Pero no siempre más información es mejor información…


"La publicación de remuneraciones es una idea que salió directamente del aula hacia la ley, sin pasar por la realidad ni medir sus consecuencias"

Las razones oficiales


Cuando se explica el por qué de esta obligación, la respuesta oficial se basa en un argumento de probidad administrativa, muy válido, aunque para su legitimidad no creo que deba interpretarse como un dogma. La idea de publicar sueldos es para transparentar hacia la comunidad lo que se gana, así se inhiben los pagos fuera de la ley (en teoría, porque los cohechos se realizan igual) y se puede ejercer un mejor control sobre las autoridades corruptas (eso sí, ¿sabe usted cómo?).

Además, siempre se escucha un argumento que, a mi juicio, se plantea con mucha liviandad: “como los funcionarios reciben una remuneración que se paga con los impuestos de todos, todas las personas tienen el derecho de saber cuánto gana cada cual”.

Pero, en el fondo, ¿las personas que consultan lo hacen para ejercer un control social contra la corrupción o tienen posibilidad de influir y corregir las desigualdades en los sueldos del sector público? ¿No será más bien un instrumento para el “fisgoneo popular”? 

Si recordamos cómo comenzó la transparencia activa, con la prensa y las personas revisando cuánto ganaba tal o cual autoridad, la razón era sólo curiosidad.

Ni siquiera ha servido para que las asociaciones de funcionarios puedan lograr cambios significativos por las desigualdades de sueldos para labores o responsabilidades similares. Es más, si un ciudadano cuestiona que alguien gana mucho considerando su calificación profesional, ¿logra que se corrija esa situación? No lo creo.

Por lo tanto, la probidad administrativa permite justificar muchas obligaciones que se aplican sobre los funcionarios públicos, pero no me gusta cuando ellas se basan en razones salidas directamente del aula hacia la ley, sin pasar por la realidad y sin medir sus efectos, como explicaré a continuación.


El listado de remuneraciones de funcionarios, según la ley, es una fuente de datos personales accesible al público y, como tal, se aplica una protección mínima a dicha información. Con ello, los funcionarios nuevamente quedan en peor situación que los trabajadores del sector privado.

¿Sabe cuánto gana su compañero de empresa? Sí, ese con quien comparte oficina desde hace años o que llegó hace poco y ya está en mejor posición que usted. ¿No sabe? Mejor no trate de averiguar porque en el sector privado es muy mal visto andar hurgando por esa información. Tanto, que se considera que la remuneración debe mantenerse bajo un trato confidencial.

Ahora, si está en un servicio público es todo lo contrario. Sólo ingrese al sitio web de transparencia –no necesita identificarse previamente- y vea el desglose de cuánto gana cada uno. Es más, no sólo puede conocer esa información, sino también utilizarla para los fines que desee. En serio, la ley se lo permite.

Pero… ¿no se trata de datos personales?


A diferencia de otros antecedentes que deben publicarse por transparencia activa, en el caso de las remuneraciones no se trata de información de naturaleza pública, vinculada a actos del órgano administrativo como resoluciones u oficios. En realidad son datos personales, es decir, información concerniente a los funcionarios, sus verdaderos titulares.

Ese solo detalle marca una diferencia radical, porque la difusión de datos personales a terceros sigue algunos principios diametralmente distintos que la entrega de información pública:


Se requiere el consentimiento del titular del dato, en este caso, del funcionario. En cambio, en la información pública la entrega no depende de la autorización previa del órgano administrativo.

Es necesario informar al titular por qué y para qué se usarán sus datos personales, es decir, la finalidad. En la información pública no hay que expresar razón alguna para acceder a ella. Es más, en la transparencia activa basta con visitar el sitio web, leer, copiar y pegar.

Sólo es legítimo acceder a una cantidad mínima de datos personales, aquellos que sean pertinentes y no excesivos para cumplir la finalidad declarada. En cambio, en la información pública se espera la máxima divulgación posible (art.11 letra d, Ley 20.285).


Entonces… ¿la publicación es ilegal?


Desde el momento en que la información está publicada en la web obviamente no están operando los criterios que acabo de mencionar. ¿Acaso se ha cometido una ilegalidad? ¿Se está infringiendo la Ley 19.628?

En teoría, no. La Ley de Transparencia está en sintonía con la Ley de Protección de Datos, porque el listado del personal es una fuente accesible al público (art.2 letra i). Por lo tanto, estaríamos en uno de los casos de excepción que recoge el artículo 4 de la Ley 19.628, en donde se permite acceder a ciertos datos personales sin ningún tipo de restricción.

Eso significa que el acceso al listado es libre, se puede conocer que una persona pertenece al respectivo órgano público, en un determinado escalafón y grado, cuál es su cargo y su profesión o actividad. Todo ello sin tener que pedir consentimiento de los funcionarios y pudiendo utilizarlos para cualquier finalidad, incluso para construir otras bases de datos y darles un uso comercial.

¿Y el dato remuneración?


Entre los datos que se deben publicar también se menciona a la remuneración, es decir, a las contraprestaciones en dinero que reciben quienes trabajan para la Administración, en razón de su empleo, función o contrato.

A pesar de su importancia –aunque algunos puedan ser considerados sueldos “reguleques”-, la remuneración en general, tanto del sector público como privado, no es un dato sensible (art.2, letra g, Ley 19.628). No obstante, es un dato personal que debe recibir protección bajo la Ley 19.628, pero que en el caso del sector público, se reduce a su mínima expresión al estar en esta fuente accesible al público.

En esas condiciones, me preocupa que el legislador diera por sentada una preeminencia prácticamente objetiva y general del derecho a la información (no digo “pública”, porque los datos personales no lo son), por sobre los derechos fundamentales de los funcionarios, garantizados por la Ley 19.628.


Más razonable y, como explicaré, equilibrado, habría sido precisar criterios para el acceso a esas remuneraciones, por ejemplo:


  • Si ya existen excepciones a favor de la publicidad respecto de las autoridades y jefaturas, a través de declaraciones de patrimonio e intereses;

  • Si la revelación de remuneraciones efectivamente permite conocer el correcto desempeño de las responsabilidades o tareas asignadas al funcionario en un caso concreto;

  • Si la divulgación añade información necesaria para la rendición de cuentas o la transparencia en el uso de recursos públicos.

  • Y, sobre todo, si luego de conocidos los datos por terceros, el funcionario cuenta o no con una legislación que lo protege realmente frente al abuso que se haga con ellos.  

"Preocupa que la ley diera por sentada una supuesta preeminencia objetiva y general del derecho a la información por sobre los derechos de los funcionarios"

Si la Ley de Transparencia va a restringir derechos de ciertas personas a favor de otros o va a establecer distinto trato, es imprescindible que se haga cargo de las consecuencias.

Abuso de datos personales, el costo no evaluado


No sé ustedes, pero a mí me molesta toparme con personas que egoísta o torpemente conviven sin que les importen las consecuencias de sus acciones sobre los demás.

En el caso del legislador, tal vez no sea precisamente indolencia o indiferencia, pero me preocupa su falta de visión cuando dicta leyes que no se hacen cargo del impacto que producirán en otras normas, especialmente en las que garantizan derechos. Lo peor es que esas leyes muchas veces se interpretan como si obedecieran a una razón superior a la del resto del ordenamiento jurídico y se tratan de aplicar a toda costa.

En el caso de la Ley de Transparencia, la obligación de publicar las remuneraciones de los funcionarios me parece un caso claro de lo anterior. Una regulación para un fin loable que no considera el efecto que puede provocar en otra legislación: la Ley de Protección de la Vida Privada.

Si queremos fortalecer el control sobre los recursos públicos que se asignan y, con ello, favorecer la probidad administrativa, no puede ser a costa de colocar a los funcionarios públicos en una situación de desmedro para la garantía de sus derechos fundamentales. 

No sólo por quedar sentados en la mesa del pellejo, a diferencia del sector privado en donde sus remuneraciones se tratarían confidencialmente, sino porque quedan muy expuestos ante el mal uso que se puede dar a su información personal.

Hoy cualquier persona, sin necesidad de identificarse y sin tener que pedir autorización a los funcionarios respectivos, puede usar sin limitaciones los datos que se publican sobre quienes trabajan en el Estado. A partir de ello, por ejemplo, aumentan demandas por pensión alimenticia, aunque no siempre correctamente, porque la información que se publica en transparencia activa no es la real –lo que veo como un problema serio-, sino una estimación mensualizada.

Asimismo, los sitios web de órganos públicos se convirtieron en fuentes alimentadoras para los mercados incontrolados de datos. ¿Qué es eso? Simple, si usted es funcionario ¿aún no sabe por qué recibe tanta publicidad de quienes nunca ha contactado personalmente?

Sin embargo, lo que realmente me inquieta es que existen más antecedentes para excluir o discriminar a funcionarios con sueldos bajos o para crear nuevos riesgos hacia quienes ganan más. Recuerdo un comentario que me hizo el profesor Emilio Suñé, que me parece muy clarificador: En España, Felipe González decidió publicar las listas de contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y luego tuvo que rectificar. ¿La razón? Porque quien figuraba primero en la lista fue secuestrado. 

¿Y si pasara en Chile…?

Entrega sin garantías


Reconozco y acepto que si llegamos a concluir que la remuneración de un funcionario es un dato inherente a un cargo público y asociado a una función pública, podemos justificar una necesidad de control ciudadano.

Eso sí, no es menos cierto que el grado de exposición en que queda actualmente resulta excesivo y eso es lo que critico. Hoy, esas personas no tienen posibilidad alguna de control efectivo sobre el mal uso que se haga con esos datos. La única garantía que les ofrece la Ley 19.628 frente al uso abusivo de sus datos publicados por transparencia activa, es demandar una indemnización de perjuicios.

Pero ¿qué protección real se está entregando si el funcionario afectado tiene que demandar y lograr acreditar el perjuicio recibido, demostrando que se produjo por el mal uso que se dio a sus datos? A mi juicio, es prácticamente inviable si no se conoce quien accede a la información personal y para qué.

¿Alguna solución?


Un par de ideas para cerrar este tema. Sin duda habría sido más razonable que la obligación de publicar remuneraciones fuera de la mano con un régimen real de protección sobre el uso abusivo de datos personales. Sin embargo, el legislador sólo se preocupó de facilitar el acceso y no del tratamiento posterior.

Además, me parece más justo que este sistema de publicación a través de Internet se aplique únicamente para autoridades y jefaturas, atendida la función que realizan y las atribuciones con que cuentan, dado el evidente interés público por conocer sus ingresos e inhibir la corrupción. Sería una suerte de complemento al régimen de declaraciones de patrimonio y de intereses que hoy existe (y que, por cierto, debe corregirse).

Así, las remuneraciones del resto del personal no estarían publicadas sin protección alguna.

¿Y si se justifica una necesidad de conocer cuánto gana realmente un funcionario, por ejemplo, para un juicio de alimentos? Para eso se podría ejercer un derecho de acceso a esa información, a través de una petición específica.

Eso sí, sugeriría un ajuste extra al procedimiento que existe en la Ley 20.285, dado que no se trata de información de naturaleza pública, sino de datos personales: que el solicitante, junto con identificarse, indique la finalidad del tratamiento. Así el funcionario estaría en mejores condiciones para fundar una posible oposición a la entrega o le permita autorizarla informadamente.

Sin duda este tema merece un nuevo análisis y espero sea pronto.


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