Dentro de mi carrera profesional, por fortuna he tenido mucha cercanía laboral y académica con el tema de la Transparencia, desde antes de los inicios de la Ley de Acceso a Información Pública, en 2009. Por ello, he querido dedicar una columna para compartir una mirada un tanto crítica que tengo desde hace tiempo. He visto la evolución de esta ley por más de 10 años y hoy, legítimamente pregunto: ¿es útil el modelo de transparencia activa que tenemos en Chile?
Eso sí, no busco una respuesta sobre el “por qué” es útil la transparencia activa, ya que obviamente se asocia al fortalecimiento de la democracia y la accountability, a través de la publicidad de los actos. Más bien me preocupa el “para qué” se está trabajando mes a mes en los órganos públicos, publicando una serie de planillas en sus sitios web.
A estas alturas no basta con responder: “Para que los órganos públicos sean más transparentes”. De hecho, dudo que ello se logre con solo publicar documentos en la web. Tiene que haber algo más.
Por eso, considerando que existe un proyecto de ley para actualizar la ley N°20.285, hay una oportunidad para revisar si el esfuerzo por cumplir la obligación de Transparencia Activa presta una utilidad real. Sin embargo, siendo realista, es políticamente mal visto decir que no es útil, por eso, dudo que el legislador cambie el enfoque. De hecho, el proyecto insiste en la misma línea de la transparencia activa actual, como explico en "Los errores graves de la Ley de Transparencia 2.0".
Pero insisto. Está mal planteado el esfuerzo de la transparencia activa. Es ineficiente e ineficaz.
A mi juicio, la transparencia activa se ha transformado en un conjunto de acciones sobre valoradas, centradas principalmente en cumplir formas, formatos y a llenar planillas que no se consultan o no se comprenden.
Desde ese punto de vista, mi planteamiento por no seguir insistiendo en la publicación de transparencia activa como se concibe hasta la fecha, más que ir hacia un camino de mayor opacidad del Estado, es un paso a reemplazar esa publicación por un estándar más exigente de publicidad, un rediseño del modelo que costaría más implementar, pero valdría la pena, creo yo.
¿Qué es la Transparencia Activa?
Transparencia Activa es una obligación que impone la ley a los órganos de la Administración del Estado para que mantengan permanentemente a disposición del público, en sus sitios web, con actualización mensual, una serie de documentos de evidente interés público. De este modo, cualquier persona que ingresa al sitio web respectivo puede consultarlos y descargarlos gratuitamente.
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Se trata, por ejemplo, de las normas orgánicas y funcionales que rigen ese órgano público; los actos y resoluciones que dicta y que afectan a terceros (por ejemplo, sanciones que aplica, los llamados a concurso que realiza, los convenios que suscribe, etc.); la nómina de su personal y las remuneraciones que reciben; las auditorías a su ejercicio presupuestario; sus procesos de compra de bienes y servicios; los subsidios y beneficios que otorga; los trámites que recibe; y los mecanismos de participación ciudadana, entre otros.
En poco más de 10 años, han existido algunos cambios, principalmente al pasar de un portal coordinado por MINSEGPRES a otro administrado por el Consejo para la Transparencia.
Así se veía el antiguo portal:
Así se ve el actual portal:
Se ven similares, cajas que pasaron de azul a naranja y que siguen siendo incomprensibles y para nada motivadoras para hacer un click. Aunque al cargar la información me parece que es mejor el nuevo portal, estoy consciente que la experiencia del usuario ciudadano fue la gran olvidada. Parece un proyecto orientado más al back office que al front office, pese a que esto último es lo más relevante de la transparencia activa.
Pero no es un problema solo visual. También hay todo un modelo cuyo funcionamiento necesita ser mejorado.
El cumplimiento de esta obligación se encuentra periódicamente fiscalizado por el Consejo para la Transparencia, quien se preocupa de la completitud y corrección con que se publican esos documentos. De hecho, en caso de incumplimiento, el funcionario infractor se expone a sanciones de multa que recaen en su sueldo.
Además, toda esta relevancia que damos a la obligación de Transparencia Activa, implica un esfuerzo significativo para el Estado:
1. Se ha creado una Comisión a cargo de coordinar tareas e implementar desarrollos para que los órganos de la Administración publiquen;
2. Ha llevado al Consejo para la Transparencia a dictar varias instrucciones generales que interpretan la forma en que debe cumplirse la ley;
3. Exige a cada órgano público que dedique recursos materiales, tiempo y personas para preparar la información y publicarla; y
4. Exige que otros funcionarios se preocupen de fiscalizar, generar estudios y estadísticas y de resolver procedimientos sancionatorios.
Todo eso es muchísima más atención que la que se dedica a otras materias, tanto o más relevantes que la sola publicación de documentos en un sitio web.
"El problema no es solo visual.
También hay todo un modelo
cuyo funcionamiento necesita
ser mejorado".
Reconozco que, hasta ahora, pareciera que no veo sentido alguno a la Transparencia Activa. Pero, antes de seguir, quiero insistir en que mi crítica apunta a lo desproporcionado que resulta el esfuerzo invertido, si el resultado es únicamente una serie de planillas html y de archivos pdf que se pueden descargar.
Sería interesante contar con alguna medición -que desconozco si la hay- sobre el nivel de satisfacción respecto de la usabilidad de los sitios de transparencia activa, la utilidad de la documentación y la frecuencia y masificación del uso. Sospecho que los resultados no serían del todo buenos.
Basta pensar en la distancia que existe entre el actual modelo de publicación y la ciudadanía:
1. Las personas no manejan el lenguaje técnico de los funcionarios públicos, inundado de siglas y expresiones;
2. La búsqueda no se asimila a la forma en que navegamos en Internet, ya que si queremos consultar algo, lo primero que hacemos es ir a Google y luego únicamente abrimos los dos o tres links que aparezcan más arriba del resto. En cambio, en Transparencia Activa aún no hay un buscador similar a esa experiencia de usuarios. Ignoro por qué no se ha terminado un proyecto de buscador en que se estaba trabajando hace más de 1 año en MINSEGPRES.
3. En Transparencia Activa nos encontramos con archivos en un formato que solo permite leerlos o imprimirlos, pero no se pueden reutilizar. Debemos pasar a datos abiertos y un modelo de datos enlazados, como plantea Tim Berners-Lee.
Por lo tanto, parece obvio que algo no está funcionando del todo bien.
Como ejemplo práctico los invito a realizar el siguiente ejercicio: ¿Qué harían si les pidieran averiguar sobre las becas disponibles para estudiar en el extranjero? Vean qué acciones realizan para buscar esa respuesta y qué tan difícil les resulta llegar a la información, si es que llegan a través de Transparencia Activa.
Más allá de la Transparencia documental y formal
Dada la necesidad de cambios en el modelo de Transparencia Activa que vengo explicando, para que entregue mayor utilidad a la ciudadanía, debo precisar, eso sí, algunos puntos para no generar falsas expectativas.
Nuestra Ley de Transparencia recoge una dimensión más bien documental de dicho principio. Esto significa que apunta principalmente a facilitar el acceso a documentos que obran en poder del Estado. Para ello establece un procedimiento que garantiza recibir respuesta -positiva o negativa, pero “respuesta” al fin y al cabo-, dentro de plazos determinados y justificadamente. Además, asegura la puesta a disposición del público, gratuitamente, de un mínimo de documentos de claro interés público (la obligación de Transparencia Activa).
Sin embargo, cuando hablamos de transparencia también la asociamos a otros fines, más amplios, más profundos, que no se satisfacen única y exclusivamente con la Ley de Transparencia. De hecho, podríamos estar cumpliendo las reglas legales de Transparencia Activa, pero sin hacernos cargo de esos otros fines.
Veamos algunos:
1. Probidad administrativa.
Por ejemplo, ¿la probidad se garantiza necesariamente al publicar en Transparencia Activa las licitaciones que realiza un órgano público o las transferencias de fondos que asigna a particulares? Si bien con ello hay mejor acceso a la documentación de procesos de compra, de becas, subsidios y fondos concursables, proporcionando más herramientas de control, no evitaría faltas a la probidad, como por ejemplo, generar licitaciones dirigidas o asignar fondos públicos a grupos vinculados a las autoridades o funcionarios. En ese caso es necesario complementar la publicación de las licitaciones, las becas, subsidios y los fondos concursables, con otros controles preventivos, como auditorías y rendición de cuentas.
2. Confianza pública.
¿Se aumenta la confianza en las autoridades y en el Estado por el hecho de ver publicado el sueldo de los funcionarios? La transparencia documental no es suficiente para lograrlo, aunque se sepa en detalle cuánto gana cada funcionario. Acá son necesarias acciones mucho más profundas para reparar confianzas muy dañadas.
3. Participación ciudadana.
El acceder a documentos publicados en Transparencia Activa no es una acción de participación en los asuntos públicos. Si bien gracias a ella se pueden conocer las decisiones públicas, las resoluciones, las políticas y medidas, ello ocurre ex post, luego que se han adoptado. Por lo tanto, se transparentan los documentos, pero las personas no necesariamente han tenido injerencia en ellas de forma previa.
¿Y qué propongo?
En mi opinión -que desarrollaré más en otras columnas-, la Transparencia Activa actual debe pasar a una Transparencia Útil, centrada en documentación en lenguaje claro y con formatos que permitan reutilizarla. Además, debería ponerse el foco en la experiencia de búsqueda, más que en el formato de la planilla, pero sin tratar de inventar un modelo nuevo, sino que repetir la búsqueda a que estamos acostumbrados, por ejemplo, al googlear.
Luego de lograr la Transparencia Útil -que creo se podría lograr en un mediano plazo de 3 a 5 años-, deberíamos visualizar una Transparencia activa 3.0, a un plazo de 10 años, si partimos desde ya. Esa Transparencia activa 3.0 debería estar basada en enlazar sistemas de información, más que planillas y datos.
Una persona que busque información pública podría ingresar a un portal de transparencia activa del Estado y mediante una experiencia de búsqueda asistida por inteligencia artificial, pueda "consultar" lo que necesita, en lenguaje ciudadano. En ese momento, el problema de buscar información se trasladaría desde el ciudadano al Estado. Los sistemas deberían ser capaces de entender la petición y llegar a los resultados deseados. Hoy, en cambio, el éxito de una búsqueda depende de que la persona conozca bien previamente lo que necesita, lo cual reduce la utilidad de transparencia activa solo a una élite.
Pero bueno, seguiré con estas ideas en otra oportunidad.
Se me olvidaba, el listado de becas se puede obtener desde el sitio de gobierno transparente del Ministerio de Educación. ¿Alguien llegó? Lo invito a compartir su experiencia.
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